土地是农民生产生活的重要保障,可以说农民和土地是唇齿相依。国内外经济社会发展的经验表明,任何国家要实现现代化,都必须加强基础设施建设,大力发展工业和服务业,加快城市化和工业化的进程,这样才能提高经济发展的层次和水平,从而促进社会各项事业的全面进步。但是推进工业化和城市化不可避免地要把一部分农业用地转变成为工业、服务业和城市建设用地,也就不可避免地要把一部分拥有土地所有权或使用权的农民从土地上剥离出来,这就产生了失地农民。随着我国工业化和城市化的不断推进,失地农民的数量也在不断增加。由于我国土地征用法律制度与现代市场经济的精神不相符,在体制、机制和管理等因素的作用下,一些地方未能妥善解决失地农民的出路问题,导致他们既失地又失业,生活没有了保障,从而引发了一系列信访、上访事件甚至是群体性流血冲突事件。失地农民问题已成为影响经济社会可持续发展和社会安定和谐的重要因素。解决失地农民的生活保障问题,已经成为社会普遍关注的热点问题,成为关系社会稳定和谐的重大现实问题。
一、集体土地征用概述
(一)集体土地所有权的形成过程(略)
(二)集体土地征用概念及特点
集体土地征用,是指国家为了进行经济、文化、国防建设以及社会公共利益的需要,经过法律规定的批准权限和批准程序,给付农村集体土地所有者和使用者补偿后,将农村集体所有土地转变为国家所有土地的行为。无论是资本主义国家还是社会主义国家,为了发展社会公共事业,都设置了土地征用法律制度,我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”这是我国实行土地征用的宪法依据。
在行政法上,行政主体强制取得相对人的不动产并对该不动产予以处置的行为称之为征用。集体土地征用是对集体土地的一种强制征用行为。
对所有权的限制常常被称为“所有权的社会化”,是随着所有权思想的变迁产生的。所有权的行使必须服从公共利益的要求,这个原则已经得到世界范围的承认和应用,而且已经作为所有权从绝对化走向相对化的一个标志。根据所有权的社会义务原则,所有权人在行使自己的所有权时,就不能将其所有权绝对地主张,必须考虑到社会的公共利益,他不能阻止正常的开发建设;同时,国家在立法时,在保证所有权人适当地自由行使其权利的前提下,还要要求所有权人不得放任地随意行使其权利,而必须服从、服务于公共利益。因此,国家为了发展国民经济、提高人民的居住水平,进行经济、文化、国防建设以及社会公共利益的需要,经过法律规定的批准权限和批准程序,所有权人也就应当服从,但同时,国家的这种行为也必须符合法律规定的程序,并应当对所有权人给予公正补偿。
集体土地征用是发生在国家和农村集体之间的所有权转移,这种转移有其自身的特点:首先,征用集体土地必须是出于国家公共利益的需要,这是征用土地的前提。其次,征用土地的主体必须是国家,只有国家才能享有因国家建设需要依法征用集体所有土地的权利,但是实际行使征用土地权的是各级人民政府和土地管理机关,他们对外代表国家负责具体的工作。再者,征用土地不遵循等价有偿原则。征用土地是一种行政行为,具有国家强制性,并不需要被征用土地的所有人同意,他们必须服从。最后,征用土地必须依法进行适当的补偿。它与没收土地和征购土地不同,必须依据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的规定予以补偿,征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不下降为原则。
(三)我国集体土地征用的现状
随着工业化和城市化的不断推进,我国的用地需求量大增,征占农用地的力度越来越大,失地农民也越来越多,已经成为一个新的社会群体。我国失地农民的确切数量至今没有一个权威的统计。有的认为,目前中国失地农民总数估计在4000万人左右,每年还要新增200多万人。有的认为,从1987~2001年全国非农建设占用了2394.6万亩的耕地,至少有3500万农民失地。有的认为,我国的失地农民高达6000万人。另一方面,我国非农建设占地主要集中在人多地少的经济发达地区,农民失地情况同样也主要集中在这些地区。现在失地农民涉及的区域范围,已经从城市近郊向远郊延伸,甚至到了农村。
二、我国集体土地征用过程中存在的侵害农民权益的现象及原因
(一)征用目的方面
我国《宪法》明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征用集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”由此可见,我国征用土地的前提是为了公共利益的需要。然而现行法律法规对什么是“公共利益需要”并没有做出明确界定。由于法律规定的不完善,“公共利益需要”尺度很难把握,导致了随意征地时有发生。另一个重要原因是农村土地产权不明晰,而使农民对土地的征用用途没有发言权和决策权。农民在政府征地的行为中处于弱势地位,因此农民的利益诉求往往被忽视。在征地的巨大利润的刺激下,地方政府就可能冒着违规的风险随意征地,结果损害的还是农民的权益。
(二)征用程序方面
程序是正确执行法律的保障。所谓集体土地征用的程序,是指法律规定的征用集体土地所应当遵守的方法步骤。只有正确执行集体土地征用的程序,才能有效保护征地双方当事人的合法权益。根据《土地管理法》第44—46条规定:需要征用土地的,由建设单位向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请,由县以上人民政府审查核定。国务院、省(直辖市、自治区)、县等政府部门有不同的审批权限。需要征用农用地的,首先进行农用地转用审批,然后再办理征地审批。我国法律其实对征用程序作了严格规定,但问题出在这些规定得不到切实执行。法律规定只有县级以上人民政府才有权审批土地征用,但在很多地方,政府部门、乡镇级政府却凭借权力,违法征用。法律对审批权限作了明确规定,地方政府就化整为零进行审批,或采取少批多占、以耕地冒充荒地等方式规避。同时,在我国征地的过程中普遍存在着征地透明度不高的问题,有些地方政府行为失范,未能严格依法行政,这在一定程度上引起了农民的不满。这些年来,我们从各类新闻媒介中经常会看到或者听到暴力征地事件发生,甚至出现了致人死亡的恶性案件。为了缓和征地中的各种矛盾,必须完善我国的土地征用程序,让被征地农民适时地参与到征地当中来。
(三)地方政府观念方面的原因
随着我国经济的高速增长,各种建设也相应加快。土地作为一种资源,它不仅是人类居住和生活所必须依赖的基础,而且也是支撑人类生存所依赖的所有资源的基础。经济的高速发展,带来大规模的建设工程,仅靠城市的国有土地已远远不能满足经济社会迅速发展的需要。把农业用地转变成为工业、服务业和城市建设用地,显然成为各地政府的必然选择,而征占土地带来的巨大收益也是促使各地政府热衷征占的重要原因。在巨大的利益诱惑面前,不少地方政府急着推项目,建工厂,集体土地征用也很难说都是为了公共利益的需要。
地方政府追逐利益也带来了被征用土地的利用效率低的问题。土地是不可再生资源,尤其是农地,理应好好珍惜。《土地管理法》第3条规定:十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国基本国策。第36条规定:非农业建设必须节约使用土地,可以利用“四荒”地的,不得占用耕地,可以利用劣地的,不得占用好地。但现实中,征而不用、多征少用、早征迟用的问题十分突出,有些主管机关甚至不考虑土地用途,在城市存量土地能满足征用要求的条件下,仍将征地方向转向农地。在闲置土地的处理上,现行法仅规定无偿收回制度,但主管机关往往又不能及时发现或放任不管,导致大量土地闲置。另外,由于土地征用费用低,许多人借建设之名,行倒卖土地之实。
(四)征用补偿范围过窄、补偿标准过低
征用农民土地补偿低,土地增值分配不合理,是农民反映比较强烈的一个问题,这也凸显了我国现在的农村土地征用补偿标准严重不合理。《土地管理法》第47条规定:征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿,征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费及地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六到十倍,征用耕地的安置补偿费,按照需要安置的农业人口计算每一个需要安置的农业人口的安置补偿标准,为该耕地被征用前三年平均产值的四倍到六倍,但是每公顷被征用耕地的安置补偿费,最高不得超过被征用前三年平均产值的十五倍。从该条来看,我国土地征用的补偿范围包括土地补偿费和地上附着物补偿费,如果是耕地,还包括安置补偿费和青苗补偿费,这些补偿仅仅考虑了农民的直接财产损失,没有考虑间接损失,与其他国家相比范围显得过窄。补偿标准相对于《土地管理法》修改以前已有了很大提高,但对于市场价还明显过低,从农民的土地被征用后的生存状况亦可证明补偿不能使农民的生活恢复到被征用前的状态。但是即使是如此之低的补偿,有的还被层层克扣,真正到农民手上时已所剩无几。同时,从该条来看,我国规定的补偿方法是按照土地征用前的年产值来确定征地补偿标准,未能让失地农民参与土地增值利益的分配,这对于作为集体土地所有者的农民集体来说是不公平的。而且,该规定没有规定最低限额,反而规定了最高不能超过年平均产值的倍数。这样农民在土地征用后所获得的补偿就是一个相对固定的数额,与土地进入市场后所获得的收益没有任何的关系。另一方面,由于征地补偿的法定标准规定得过于原则和宽泛,给地方政府留下了极大的自由裁量空间。因用地项目的不同,补偿的价格往往差异较大。现实中常常出现同一个行政单位管辖范围内,土地生产条件也相似的相邻的土地在征用时出现了“同地不同价”的现象。这对于“不患寡而患不均”的中国农民而言,无疑是难以接受的。巨大的价格差异往往对失地农民的心理造成极大地冲击。“同地不同价”既对土地被征用的农民集体和农民不公平,也在一定程度上增加了政府征地的难度。
(五)征用补偿费的分配方面
征用补偿费归谁所有,征用补偿费由谁分配使用也是征地中常见的纠纷。我国实行农村土地由农民集体所有的制度,但法律法规并未对“农民集体”进行明确的界定。由于利益的驱动,为了获得更多的土地征用补偿费以及这些费用的使用权,人们对谁是受益主体争论不休。农村村委会、农村经济合作社和农村村民小组都认为自己才真正享有土地征用补偿费的所有权和使用权。另外,现阶段我国大部分农村的农村集体经济组织名存实亡,农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序。所谓土地归农民集体所有,实际上变成了无人所有或乡、村干部小团体所有的集体土地所有。由于历史的沿袭和现实的混乱,土地所有权就自然落到了某些村干部的手里,由于对于谁来代表这些土地所有权,谁来行使以及如何行使这些土地所有权,没有明确的法律规定,也没有明确的程序,所以在大量的地区,就形成村干部说了算的情况,农民也就丧失了享有与土地相关的权利。如果这些问题不解决,当然就容易侵害到农民的权益,影响农村的稳定。
(六)征地纠纷司法救济方面
征地纠纷包括两方面的内容,一是征地单位与被征地农村集体组织的纠纷,表现为农村土地被征用而土地补偿费不能及时到位等;二是被征地农村集体经济组织内部为征地补偿费分配发生的纠纷。
对于前者,《土地管理法实施条例》第25条第3款规定:“农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议的,由县级以上地方政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。”而该规定中的县级地方政府就是实际上实施具体征地行为的主体,其作为当事人一方来协调被另一方当事人质疑的行政行为,不符合一般法理的基本原则;另外其规定的“批准征用土地的人民政府”在现行审批制度下实际上是指省级人民政府或国务院。这对于被征地的农村集体经济组织和农民而言,救济的门槛太高,成本也太大。我国现行的土地征用制度对纠纷仲裁设置缺位,未对农村集体经济组织和农民规定足够的诉讼救济途径。自然会出现一些救济性缺陷,如司法救济失灵,政府行政成本提高,农民权益受损等。
对于后者,因为集体经济组织收益分配争议不属于行政职权管辖范围内的事务,而且实践证明参与征地的有关政府部门与征地利益有着千丝万缕的联系,所以有关行政机关不应当用行政手段进行处理。只有司法部门按照民事纠纷介入征地补偿费纠纷才是农民维权的有效保障和便利方式。最高人民法院在答复广东省高级人民法院时指出:“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷,属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院,只要符合《民事诉讼法》第108条的规定,人民法院应当受理。”为解决这一问题奠定了司法救济的基础。
三、解决问题的对策,切实保护农民的合法权益
(一)明确“公共利益”的界限,完善土地利用制度
土地征用权是一种重要的政府公权力。政府出于公共利益的需要,可以在一定范围内征用土地。但由于公共利益本身具有的抽象性,不仅内涵具有不确定性,外延亦会随着时代的变迁不断变化,人们往往很难在法律中进行清楚地界定,不过在一个相对稳定的时期,公共利益还是可以理解的。在财产利用目的上,公共利益应解释为公共的使用或具有公共利益的用途。所谓公共的使用,既指公众的直接使用,如广场、道路,又指政府代表公共利益主体的使用,如国防设施、政府建筑物。所谓具有公共利益的用途,是指征用行为的后果是增进全体社会成员的福利,如教育、学术、公益事业等。在财产利用效果上,公共利益多解释为非盈利性。因为作为社会公众共享资源,大多具有非排他性,很难实行经营性使用,但在承认公共利益的非营利性的同时,在某些情况下并不排斥收费使用,如电力、煤气等,但其收费大都只用于弥补成本支出,并且标准受到严格监管。
在现阶段我国的具体国情下,由于投资主体的多元化,不同的投资人对同一类型项目的投资目标不尽相同。有时候很难划清到底是公益性项目还是营利性项目,例如民办院校就很难分清。因此对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权。
2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条对“公共利益”作出了明确规定:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”
上述规定虽然尝试性地对公共利益作出了解释,但只适用于国有土地,集体土地征用中也应先对“公共利益”进行概念定义,再加以详细的列举说明,才能使各种征地真正限制在“公共利益”范围之内。同时我们要看到,目前的征地实践中大量存在成片土地“征而不用”、“征多用少”的情况,严重违背了经济效益。因此,应当规定土地征用后,在一定期限内未能使用的法律后果。有必要监督政府征地是否真正用在“公共利益”上,禁止脱离项目的成片土地征用行为,相应地建立健全监督机制和责任机制,防止侵害农民的合法权益。
(二)完善征地程序,加强对地方政府的监督
目前征用土地过程中出现的矛盾,有些确实是由于土地征用范围过宽以及补偿标准偏低引起的,但在参与对失地农民的调查中,了解到其中很大一部分原因与征地工作透明度不高有关,很大一部分失地农民表示直到土地被征用了他们对相关的情况都还不了解。我们知道我们国家农用地转用和农村集体土地征用的程序主要包括:受理程序,初审程序,审核程序,复审程序,核准程序和告知程序。看起来很有步骤,很详细,其实忽略了最重要的角色——农民的参与,难以保证程序正义。我们也看到一些发达国家的做法,政府只能在一定的前提下强制征地,而在确定补偿费时政府相关部门进行了回避,由相对独立的审核员进行计算,同时能够让被征地农民参与补偿费的协商确定,充分尊重了土地所有者的财产权益,有利于反映农民的真实意愿,这样的做法才能真正实现政府,用地单位与农民的多赢。
在关系被农民切身利益的土地征用项目中,程序公开、透明、互动,就是利害关系人有权参与土地征用的运行过程,表达自己的意见。在有的土地征用项目中,农民更不就不知道土地会被征用,等他们知晓时,可能连项目都开始建设了。因此,土地征用必须及时发布公告,要让农民都知道土地征用的范围,涉及的项目建设等。
相较于城镇国有土地的使用者而言,农村集体土地的使用权人是一个关系更加紧密的群体。我们认为农村集体土地在征用时也应有听证、公告等程序,同时建议未经集体经济组织中一定比例的村民同意,不得对农村集体经济组织的土地实施征用。